Комментарий к Федеральному Закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Медведев Д.А. Основания и последствия прекращения служебного контракта

17.07.2019

СПб.: 2008 . - 576 с.

Авторы комментария - известные ученые-юристы, государственные служащие, практикующие специалисты в области государственной гражданской службы, ответственные сотрудники правительственных структур, представляющие Аппарат Правительства РФ и федеральные органы исполнительной власти. Нормы данного Закона истолкованы с учетом правовых позиций, выработанных Министерством здравоохранения и социального развития РФ во исполнение функции осуществления государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере государственной гражданской службы, в результате подготовки официальных разъяснений по запросам государственных органов, обращениям граждан и организаций.

Правоприменительный комментарий предназначен для практической работы по реализации законодательства о государственной гражданской службе руководителями и специалистами государственных органов, в частности подразделений по вопросам государственной службы и кадров, для государственных гражданских служащих, а также для граждан России, реализующих своих конституционные права на равный доступ к этому виду профессиональной служебной деятельности.

Формат: pdf

Размер: 7 Мб

Скачать: yandex.disk

Оглавление
Авторский коллектив
Вступительное слово
Введение
Принятые сокращения
1. Нормативные правовые акты
2. Официальные издания
3. Прочие сокращения
Преамбула
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Основные термины
Статья 2. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Статья 3. Государственная гражданская служба Российской Федерации
Статья 4. Принципы гражданской службы
Статья 5. Законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
Статья 6. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов
Статья 7. Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы
Глава 2. Должности гражданской службы
Статья 8. Должности гражданской службы
Статья 9. Классификация должностей гражданской службы
Статья 10. Реестры должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
Статья 11. Классные чины гражданской службы
Статья 12. Квалификационные требования к должностям гражданской службы
Глава 3. Правовое положение (статус) гражданского служащего
Статья 13. Гражданский служащий
Статья 14. Основные права гражданского служащего
Статья 15. Основные обязанности гражданского служащего
Статья 16. Ограничения, связанные с гражданской службой
Статья 17. Запреты, связанные с гражданской службой
Статья 18. Требования к служебному поведению гражданского служащего
Статья 19. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе
Статья 20. Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
Глава 4. Поступление на гражданскую службу
Статья 21. Право поступления на гражданскую службу
Статья 22. Поступление на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу
Глава 5. Служебный контракт
Статья 23. Понятие и стороны служебного контракта
Статья 24. Содержание и форма служебного контракта
Статья 25. Срок действия служебного контракта
Статья 26. Заключение служебного контракта
Статья 27. Испытание при поступлении на гражданскую службу
Статья 28. Перевод на иную должность гражданской службы или перемещение
Статья 29. Изменение существенных условий служебного контракта
Статья 30. Временное замещение иной должности гражданской службы
Статья 31. Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы
Статья 32. Отстранение от замещаемой должности гражданской службы
Глава 6. Основания и последствия прекращения служебного контракта
Статья 33. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы
Статья 34. Расторжение служебного контракта по соглашению сторон
Статья 35. Расторжение срочного служебного контракта
Статья 36. Расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего
Статья 37. Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя
Статья 38. Информирование выборного профсоюзного органа при расторжении служебного контракта
Статья 39. Прекращение и приостановление служебного контракта по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон
Статья 40. Прекращение служебного контракта вследствие нарушения обязательных правил при заключении служебного контракта
Статья 41. Расторжение служебного контракта в связи с выходом гражданского служащего из гражданства Российской Федерации
Глава 7. Персональные данные гражданского служащего. Кадровая служба государственного органа
Статья 42. Персональные данные гражданского служащего и ведение личного дела гражданского служащего
Статья 43. Реестры государственных гражданских служащих Российской Федерации
Статья 44. Кадровая работа
Глава 8. Служебное время и время отдыха
Статья 45. Служебное время и время отдыха
Статья 46. Отпуска на гражданской службе
Глава 9. Прохождение гражданской службы
Статья 47. Должностной регламент
Статья 48. Аттестация гражданских служащих
Статья 49. Квалификационный экзамен
Глава 10. Оплата труда гражданских служащих
Статья 50. Оплата труда гражданского служащего
Статья 51. Фонд оплаты труда гражданских служащих и работников государственного органа
Глава 11. Государственные гарантии на гражданской службе
Статья 52. Основные государственные гарантии гражданских служащих
Статья 53. Дополнительные государственные гарантии гражданских служащих
Статья 54. Стаж гражданской службы
Глава 12. Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе
Статья 55. Поощрения и награждения за гражданскую службу
Статья 56. Служебная дисциплина на гражданской службе
Статья 57. Дисциплинарные взыскания
Статья 58. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания
Статья 59. Служебная проверка
Глава 13. Формирование кадрового состава гражданской службы
Статья 60. Принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы
Статья 61. Профессиональная подготовка кадров для гражданской службы
Статья 62. Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка гражданского служащего
Статья 63. Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих
Статья 64. Кадровый резерв на гражданской службе
Глава 14. Финансирование гражданской службы. Программы развития гражданской службы
Статья 65. Финансирование гражданской службы
Статья 66. Программы развития гражданской службы
Глава 15. Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
Статья 67. Органы государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
Статья 68. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации
Глава 16. Рассмотрение индивидуальных служебных споров
Статья 69. Индивидуальный служебный спор
Статья 70. Органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров
Глава 17. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Статья 71. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Статья 72. Признание утратившими силу отдельных законодательных актов
Статья 73. Применение законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
Статья 74. Применение законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона
Приложения
Приложение 1. Статистические показатели о динамике численности и оплате труда государственных гражданских служащих (по данным Росстата)
1.1. Показатели численности
1.2. Показатели оплаты труда
Приложение 2. Перечень нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, принятых в развитие Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ
Приложение 3. Перечень нормативных правовых актов, разрабатываемых во исполнение Закона N 79-ФЗ
Приложение 4. Образцы документов, заполняемых на государственной гражданской службе
4.1. Образцы документов, заполняемых при поступлении на государственную гражданскую службу
Анкета, утв. распоряжением Правительства РФ от 26.05.2005 N 667-р
Декларация о доходах гражданина и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, утв. Указом Президента РФ от 15.05.1997 N 484
Справка о соблюдении гражданином ограничений, связанных с замещением государственной должности Российской Федерации, государственной должности федеральной государственной службы, утв. Указом Президента РФ от 15.05.1997 N 484
Служебный контракт о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации
4.2. Образцы документов, заполняемых при прохождении государственной гражданской службы
4.2.1. При приеме
Заявление
4.2.2. При назначении
Представление о назначении
4.2.3. При переводе
Заявление
4.2.4. При оформлении отпуска
Распоряжение
Уведомление
4.2.5. При аттестации
Отзыв о профессиональной служебной деятельности
Аттестационный лист государственного гражданского служащего Российской Федерации
4.2.6. В случаях установления фактов нарушения дисциплины
Акт о появлении на службе гражданского служащего с признаками алкогольного, наркотического или токсического опьянения и отстранении от замещаемой должности (недопущении к исполнению должностных обязанностей)
Акт об отказе от прохождения гражданским служащим медицинского освидетельствования для установления состояния алкогольного, наркотического или токсического опьянения
4.2.7. О проведении служебной проверки
Приказ
4.2.8. При увольнении
Заявление
Приложение 5. Служебный распорядок Федерального государственного органа
Примерная структура и типовое содержание служебного распорядка федерального государственного органа
Приложение 6. Образовательные учреждения, осуществлявшие дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих в 2006 г.
Приложение 7. Рекомендации и разъяснения по отдельным вопросам государственной гражданской службы
7.1. Рекомендации по организации работы при подготовке проектов правовых актов о присвоении классных чинов федеральным государственным гражданским служащим федеральных органов исполнительной власти
7.2. Рекомендации по отнесению лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, к категории "обеспечивающие специалисты"
I. Основные положения и понятия
II. Разъяснения по отнесению должностей гражданской службы к категории "обеспечивающие специалисты"
III. Процедуры назначения на должность гражданской службы, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы
7.3. Разъяснения Минздравсоцразвития России по актуальным вопросам законодательства о государственной гражданской службе (извлечения)
Приложение 8
Технологии мониторинга законодательства о государственной гражданской службе
Основные требования, предъявляемые к организации реализации Закона N 79-ФЗ
Методы изучения реализации Закона N 79-ФЗ
Оценочные показатели реализации Закона N 79-ФЗ
Анкета о реализации Закона N 79-ФЗ в федеральных органах исполнительной власти
Приложение 9. Обзор судебной практики по делам в связи с государственной гражданской службой
Приложение 10. Из материалов о проверках состояния законности в системе государственной гражданской службы
Приложение 11 Примерный план-структура типовой программы развития государственной гражданской службы
1. Современное состояние и основные проблемы повышения эффективности государственной гражданской службы РФ
2. Сроки реализации, основные направления, цели и задачи Программы
3. Основные мероприятия и ожидаемые результаты Программы

Название: Комментарий к Федеральному Закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Постатейный правоприменительный комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" впервые в отечественной юриспруденции сочетает научно-практическое и правоприменительное толкование.
Авторы комментария - известные ученые-юристы, государственные служащие, практикующие специалисты в области государственной гражданской службы, ответственные сотрудники правительственных структур, представляющие Аппарат Правительства РФ и федеральные органы исполнительной власти. Нормы данного Закона истолкованы с учетом правовых позиций, выработанных Министерством здравоохранения и социального развития РФ во исполнение функции осуществления государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере государственной гражданской службы, в результате подготовки официальных разъяснений по запросам государственных органов, обращениям граждан и организаций.
Правоприменительный комментарий предназначен для практической работы по реализации законодательства о государственной гражданской службе руководителями и специалистами государственных органов, в частности подразделений по вопросам государственной службы и кадров, для государственных гражданских служащих, а также для граждан России, реализующих своих конституционные права на равный доступ к этому виду профессиональной служебной деятельности.

Строительство правового государства с развитыми демократическими институтами ведется с помощью законов, отвечающих критериям социальной справедливости. Формирование законодательства о государственной службе, оптимально сочетающее мировые стандарты нормативного качества с историческими особенностями отечественного опыта, представляет собой необходимый элемент правового обеспечения преобразований, осуществляемых на современном этапе государственного строительства. Реформирование государственной службы проводится во взаимосвязи с другими реформами, главнейшей целью которых является повышение благосостояния граждан России, развитие всех сфер общественной жизнедеятельности.
Основные направления реформы государственной службы определила Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 15 августа 2001 г. В целях ее реализации 19 ноября 2002 г. Указом Президента РФ N 1336 утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", срок действия которой был продлен на два последующих года. В результате был осуществлен комплекс мероприятий по созданию законодательной базы государственной службы, сопряженных с ее открытостью гражданам, улучшением работы с кадрами, внедрением новых информационных технологий в государственном аппарате и др. Государственная служба стала правовым, социальным, организационным институтом обеспечения государственными служащими выполнения функций государства, деятельности государственных органов.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

Ответственный редактор

доктор юридических наук, профессор

А. Ф. НОЗДРАЧЕВ

Д. ю.н., профессор - ст. ст;

Д. ю.н. - ст. ст. 45, 46, 48, 69, 70, 73;

К. ю.н. - ст. ст.;

Д. ю.н. - ст. ст., 47, 49, 53, 54, 71, 72, 74.

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

"Трудовой кодекс" для государственных гражданских

служащих Российской Федерации

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г., Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон) 27 июля 2004 г. Закон подготовлен под руководством Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации, образованной распоряжением Президента Российской Федерации от 01.01.01 г. N 436-рп, на основе положений Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" от 01.01.01 г. N 58-ФЗ. В нем использованы положения Трудового кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 01.01.01 г. N 119-ФЗ, а также нормы иных федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, связанных с государственной службой.

В положениях Закона нашел отражение положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы, применимый в современных российских условиях.

Закон является первым системообразующим Федеральным законом прямого действия о гражданской службе как особом самостоятельном виде гражданской службы. В нем установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Он состоит из преамбулы и 17 глав, объединяющих 74 статьи.

В Законе сконцентрировано основное внимание на следующих базовых положениях.

Организация гражданской службы как института государства

Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Другими словами, Закон конструирует гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления . Для охвата этого аспекта гражданской службы Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих с тем, чтобы их действия были предсказуемыми, регламентируемыми законом, а также открытыми для оспаривания в суде и для проверки соответствующими контролирующими органами, например прокуратурой.

В рамках организационного аспекта гражданской службы в Законе наиболее обстоятельно регламентированы вопросы, связанные с системой должностей гражданской службы. Должностям государственной гражданской службы в Законе посвящена отдельная глава. В этой главе указанные должности классифицированы по категориям и группам, а также определены общие квалификационные требования по этим должностям.

Так, введены четыре категории должностей: "руководители", "помощники (советники)", "специалисты" и "обеспечивающие специалисты". Кроме того, должности государственной гражданской службы подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности государственной гражданской службы.

Все должности государственной гражданской службы подлежат включению в реестры должностей государственной гражданской службы.

Закон ввел для гражданских служащих классные чины государственной гражданской службы. При этом гражданским служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей и главной групп, предусматривается присваивать классные чины действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса и государственного советника Российской Федерации 1, 2 и 3 класса соответственно.

Гражданским служащим, замещающим высшие и главные должности гражданской службы субъекта Российской Федерации, классные чины государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации предусматривается присваивать в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Федеральным гражданским служащим и гражданским служащим субъектов Российской Федерации, замещающим должности гражданской службы ведущей, старшей и младшей групп, присваиваются классные чины советника гражданской службы 1, 2 и 3 класса, референта гражданской службы 1, 2 и 3 класса и секретаря гражданской службы 1, 2 и 3 класса соответственно.

Определение правового статуса гражданского служащего

В целях регламентации правового положения (статуса) государственного гражданского служащего в Законе определяется понятие "государственный гражданский служащий" и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего.

Гражданский служащий подотчетен своему непосредственному руководителю, вышестоящему руководителю исключительно в исполнении своих должностных обязанностей. Во всех других отношениях статус гражданского служащего четко зафиксирован в комментируемом Законе. Этот статус определяет не только содержание административно-служебных отношений. Он являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и ответственности гражданских служащих, установленных Законом. Тем самым фиксируется четкий объем возможностей гражданских служащих, что и обеспечивает их самостоятельность и независимость от воли руководителя. В осуществлении своих прав и обязанностей, установленных Законом, гражданский служащий не зависит от руководителя.

В Законе акцентируется внимание на обязанности руководителя не чинить препятствий гражданским служащим в реализации своих конституционных прав на участие или неучастие в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.

Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности (ст. 30 Конституции РФ). По Всеобщей декларации прав человека (часть 2 ст. 20) никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию. Поэтому принуждение со стороны руководителя к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений следует расценивать как грубое нарушение фундаментальных положений Конституции РФ.

Отдельная глава Закона посвящена вопросам поощрений и награждений государственных гражданских служащих, а также вопросам соблюдения служебной дисциплины на гражданской службе, применения дисциплинарных взысканий и организации служебных проверок.

Реализация определенных Законом принципов и приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы должна обеспечить решение задач, связанных с обновлением и ротацией кадрового состава.

Развитию профессиональных качеств гражданских служащих должны содействовать нормы Закона, касающиеся профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих.

Отдельной главой Закона регулируются вопросы рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В Законе заложен механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Предусматривается образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других комиссий, которые предлагается создавать в государственных органах (конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государственного органа по служебным спорам), предусматривается участие независимых экспертов, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм призвано содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества, что должно укрепить доверие граждан к государственной гражданской службе.

В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует также рассматривать положения Закона, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах , имуществе и обязательствах имущественного характера.

Как видно, Закон о гражданской службе не является Законом "О трудоустройстве" гражданских служащих или "Трудовым кодексом гражданских служащих", он отражает повышенный интерес к вопросам публично-правового регулирования института гражданской службы, а также озабоченность по поводу развития норм административного права в регламентации государственно-служебных отношений. Этот Закон является административным законом, включающим также нормы конституционного и финансового законодательства, определяющим предмет ведения, обязанности и права, ответственность тех субъектов, которые обеспечивают отправление полномочий государства, распоряжаются государственными средствами или предоставляют услуги государства населению.

Закон знаменует резкий административный переход в правовом регулировании деятельности гражданских служащих; он исключает их из категории наемных работников, предусматривая особый порядок приема на службу, определения условий службы, рассмотрения индивидуальных споров и т. д.; Закон предусматривает собственную социальную защиту гражданских служащих.

Он устанавливает базовые институциональные структуры гражданской службы, поэтому есть уверенность, что стандарты, которые требуются от гражданской службы, будут единообразно применяться повсеместно в исполнительном аппарате государства.

Обеспечение профессионализма гражданской службы

В Законе прослеживается явная забота о повышении профессиональной роли и профессиональной квалификации гражданских служащих. В соответствии с этим аспектом Закон определяет принципы отбора кандидатов на гражданскую службу, наем и продвижение по службе, а также стимулирование и удержание на службе квалифицированных гражданских служащих.

Закон защищает профессиональную независимость гражданских служащих по отношению к политическим структурам государства, представленным лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, с тем, чтобы гарантировать, что исполнение обязанностей гражданскими служащими будет осуществляться без неоправданного влияния со стороны политических и иных структур.

Эта независимость в Законе гарантируется совокупностью строгих процедур конкурса при отборе кандидатов, заключения служебного контракта при назначении на должность, аттестации в процессе прохождения службы и т. д.

Закон предусматривает возможность поступления гражданина на государственную гражданскую службу и замещения гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы преимущественно на конкурсной основе. При этом в состав конкурсных комиссий должны включаться независимые эксперты.

Законом определены случаи, когда конкурс не проводится. В частности, без конкурса могут производиться назначения:

на замещаемые на определенный срок полномочий должности гражданской службы категорий "руководители" и "помощники (советники)";

на должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляется Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации и др.

В Законе впервые введено понятие "служебный контракт", определены стороны, содержание, формы и сроки действия служебного контракта, а также порядок его заключения; детально регламентируются вопросы испытания при поступлении на гражданскую службу, перевода на другую должность государственной гражданской службы или изменения существенных условий служебного контракта с согласия гражданского служащего. Законом установлен исчерпывающий перечень оснований для прекращения служебного контракта.

В Законе определены порядок обработки, хранения и передачи персональных данных государственных служащих, порядок ведения личных дел и реестров государственных гражданских служащих, а также задачи кадровой работы.

В Законе предусматриваются и другие механизмы укрепления профессионализма на гражданской службе. Так, в Законе впервые введено понятие "должностной регламент гражданского служащего". В соответствии с должностным регламентом осуществляется профессиональная служебная деятельность гражданского служащего, им должны определяться должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего.

Детально регламентируется в Законе порядок проведения аттестации государственных гражданских служащих и порядок сдачи ими квалификационного экзамена.

Профессиональная независимость гражданских служащих направлена на укрепление такого аспекта гражданской службы, как обязательство исполнять требования Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ и быть за это подотчетными перед органами представительной власти и высшими органами исполнительной власти. Гражданская служба как институт государства занимается осуществлением общих интересов общества и государства, как они определяются федеральными законами и политикой правительства.

Четкое определение в Законе функций гражданской службы является важным аспектом разграничения политической и государственно-служебной деятельности в государстве. Политика и администрирование - разные виды деятельности в государстве и имеют различные источники законности. То, что для политика законно, - для гражданского служащего может оказаться преступлением.

Профессиональная независимость гражданских служащих требует также четкого определения их служебных прав. Закон закрепляет права гражданских служащих, соответствующие их обязанностям, их честности и преданности государству, а также их профессиональной квалификации. Определение прав и обязанностей демонстрирует обязательства гражданских служащих по выполнению требований Конституции, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а не просто соблюдение служебной дисциплины.

Гарантии на гражданской службе

В рамках новых должностных обязанностей, новых квалификационных требований Закон обеспечивает получение гражданским служащим денежного содержания, а также льгот иного рода с тем, чтобы карьера на гражданской службе выглядела привлекательной и способствовала удержанию квалифицированных гражданских служащих.

Закон обеспечивает права и льготы, которые являются специфическими для гражданских служащих в связи с их особой ролью и предназначением в государстве. Эти положения имеют материальную оценку, притом вполне "посильную" для государства, и их можно обеспечивать за счет годового федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В Законе определена система окладов в виде установления их основных компонентов и стандартных соотношений между ними.

Первейшая цель Закона видится отнюдь не в том, чтобы в нарушение элементарной справедливости улучшать условия труда и определять льготы для гражданских служащих.

В главе 10 Закона регулируются вопросы оплаты труда гражданских служащих и определяется порядок формирования фонда оплаты труда федеральных гражданских служащих. При этом определяются единые основные условия оплаты труда гражданских служащих, соотносимые с оплатой труда государственных служащих других видов государственной службы.

В состав денежного содержания гражданского служащего включаются месячный должностной оклад и месячный оклад в соответствии с присвоенным классным чином гражданской службы, составляющие вместе оклад денежного содержания, ежемесячную надбавку к окладу денежного содержания за выслугу лет , ежемесячную надбавку за особые условия гражданской службы и за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии.

Закон не предусматривает создание улучшенных или привилегированных условий для гражданских служащих. Оплата труда и другие льготы, предоставляемые гражданским служащим, соответствуют налагаемым на них ответственным обязанностям.

В оплате труда гражданских служащих должна существенно возрастать доля средств на стимулирование результативной работы (различного вида надбавки и премии).

Законом впервые предусматривается возможность установления по отдельным должностям гражданской службы особых условий оплаты труда гражданских служащих, отличных от общих условий такой оплаты. В частности, становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте.

Перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться указанный порядок, и порядок установления такой оплаты труда должны определяться соответственно Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации.

Закон содержит также нормы, предусматривающие основные социальные гарантии на гражданской службе (медицинское обеспечение на основе страховых принципов, пенсия за выслугу лет и др.) и порядок исчисления стажа государственной гражданской службы.

Традиционно Закон предусматривает осуществление финансирования расходов на содержание федеральных гражданских служащих за счет федерального бюджета и гражданских служащих субъектов Российской Федерации за счет бюджетов субъектов Российской Федерации. Реализация отдельных положений Закона в сравнении с государственными гарантиями, предусмотренными предшествующими нормативными правовыми актами Российской Федерации, очевидно, потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Закон вступает в силу по истечении шести месяцев после официального опубликования. В то же время пунктом 1 статьи 71 установлен иной порядок вступления в силу отдельных положений Закона. Так, вступление в силу положений статей 50, 51 и 55 Закона связано с вступлением в силу указа Президента РФ, касающегося денежного содержания государственных гражданских служащих. В связи с этим Правительство РФ должно предусматривать поэтапное увеличение расходов федерального бюджета на содержание федеральных гражданских служащих по мере включения соответствующих расходов в федеральный бюджет.

Задачи реализации Закона

Вопросы реализации Закона сейчас требуют особого внимательного отношения. Особое значение имеет подготовка законов и подзаконных нормативных правовых актов по вопросам, по которым в Законе есть пробелы. Закон содержит все необходимые элементы, определяющие систему гражданской службы, но не регулирует ее во всех деталях. Детали должны регламентироваться в нормативных правовых актах "второго плана" - указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, законах субъектов РФ. Нормы Закона, требующие своего развития и детализации, столь многочисленны, что предстоит принять в ближайшее время в общей сложности более 60 важнейших подзаконных нормативных правовых актов. Естественно, что при такой пробельности Закона сейчас еще нельзя предъявить требования к гражданским служащим в полном объеме. Очевидно, что законодатель еще не обеспечил статус гражданского служащего всеми необходимыми гарантиями, правами и регламентами.

Вместе с тем практика показывает, что это абсолютно правильный прием правового регулирования государственно-служебных отношений: "детали могут и должны меняться, принципы должны оставаться неизменными".

Подготовка "сопряженных" с Законом нормативных правовых актов предусматривалась федеральной программой реформирования государственной службы. В результате должна быть создана комплексная нормативная правовая база, которая призвана в полной мере обеспечивать выполнение возложенных на гражданскую службу задач и функций.

Значительная часть проектов нормативных правовых актов должна быть подготовлена в 2005 г. Однако ознакомление с проектами планов государственных заказчиков Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2годы)" по выполнению мероприятий Программы в 2005 г. (по состоянию на 1 апреля 2005 г.) показывает, что не все мероприятия, предусмотренные Программой, включены в планы государственных заказчиков. Так, в Плане Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации не предусмотрено проведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по апробации новых методов планирования деятельности федеральных государственных органов, системы показателей и критериев оценки деятельности федеральных гражданских служащих.

Предмет проекта указа Президента Российской Федерации об утверждении обобщенных показателей эффективности и результативности государственных гражданских служащих неоправданно "заужен".

В Плане Министерства финансов Российской Федерации нет мероприятий по применению методов программно-целевого финансирования отдельных федеральных государственных органов, ориентированного на повышение эффективности деятельности федеральных гражданских служащих.

В Плане указанного Министерства не предусмотрены также мероприятия по использованию балансового метода учета ресурсов и современных форм оценки эффективности произведенных федеральными государственными органами бюджетных расходов.

В Планах Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, являющихся заказчиками Программы преимущественно в части реформирования государственной гражданской службы, не предусмотрена подготовка проектов нормативных правовых актов, вытекающих из Федерального закона "О государственной гражданской службе", например, о применении служебных контрактов, о предоставлении единовременных субсидий на приобретение жилой площади, о порядке единого квалификационного экзамена и др.

В Планах государственных заказчиков не предусмотрены мероприятия по проведению экспертизы существующей законодательной и нормативно-правовой базы государственной службы, приведению ее в соответствие со сложившимися новыми государственно-служебными отношениями и новыми социальными условиями.

Реализация мероприятий и представление соответствующих проектов нормативных правовых актов заказчиками планируются в основном на декабрь 2005 года, что практически исключает их надлежащее экспертное обеспечение и оценку, а тем самым и подготовку в 2005 г.

Недооценка соблюдения временных рамок подготовки проектов нормативных правовых актов, вытекающих из Закона, может поставить под вопрос реализацию основных положений Закона. В этом случае Закон приведет лишь к увеличению расходов, не способствуя становлению института гражданской службы.

Практическое отсутствие проектов подзаконных нормативных актов , необходимых для реализации Закона, объясняет значительные трудности с комментированием его положений. Ввиду отсутствия значительного числа конкретизирующих, детализирующих и трансформирующих норм общие нормы Закона в нормы прямого действия, комментарии к отдельным статьям являются по необходимости краткими.

Значение Закона о гражданской службе

в контексте административной реформы

Гражданская служба как важнейший социальный, правовой, организационный институт, обеспечивающий выполнение функций государства, а также деятельности органов государственной власти и их аппаратов, функционирует в широком контексте административного права. Этот контекст формирует направление и характер его движения как "локомотива" государственного управления. Поэтому, высоко оценивая роль и значение Закона как добротной правовой основы, тем не менее следует признать, что институт гражданской службы еще не оснащен всеми необходимыми административно-правовыми инструментами, обеспечивающими его полноценное и эффективное функционирование в соответствии с конституционными стандартами правового государства.

Закон о гражданской службе следует рассматривать во взаимосвязи с другими крупными административными законами, подготовка которых определяет главные направления административной реформы.

Реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проводимым реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.

Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.

В соответствии с Указом Президента РФ "О мерах по проведению административной реформы в 2годах" от 01.01.01 г. на федеральном уровне устанавливается соответствие между характером функций, выполняемых органами исполнительной власти, и их видами. На основе специфики основных функций и задач установлены: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

В целях четкого определения сферы ответственности новых федеральных органов исполнительной власти, оптимизации их состава и совершенствования механизма функционирования необходим федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти. Такой закон не только стабилизирует новую типологию органов исполнительной власти и их систему на федеральном уровне, но и положит конец непрерывному горизонтальному перемещению гражданских служащих, сеющему панику в их среде.

Для налаживания четкой исполнительской дисциплины гражданских служащих необходимо упорядочить административные процедуры, т. е. необходимы правила реализации компетенции государственного органа. Недопустимо такое положение, при котором любой гражданский служащий может совершать те или иные действия по своему усмотрению, а любой орган исполнительной власти - действовать, руководствуясь собственными правилами. Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом.

Комментируемый Закон (ст. 47) дает необходимый импульс для совершенствования и надлежащей регламентации административных процедур. В нем (ст. 47) впервые предусматривается, что профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.

В связи с указанным требованием Закона на повестке дня остро встает вопрос о создании законодательной основы для административных регламентов государственных органов. Необходимо вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона.

Мы поддерживаем идею базового закона "Об административных процедурах", но не поддерживаем вариант проекта, внесенного в Государственную Думу 21 февраля 2001 г., потому что этот проект тяготеет к смешанной позитивно-судебной процедуре. На наш взгляд, следует разграничивать позитивно-административные и юрисдикционные процедуры в административной сфере. Последние являются преимущественно судебными процедурами и являются предметом другого столь же необходимого закона, а именно закона об административном судопроизводстве.

Последний должен регулировать порядок судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, их объединений, а также прав и охраняемых законом интересов юридических лиц, их объединений от незаконных действий и решений государственных органов и гражданских служащих.

Судебная защита перечисленных прав, свобод и охраняемых законом интересов в настоящее время осуществляется федеральными судами общей юрисдикции и федеральными арбитражными судами .

Закон об административном судопроизводстве с необходимостью в перспективе влечет за собой создание специализированных федеральных судов - федеральных административных судов. Целесообразно "реанимировать" проект Федерального закона об административных судах, который находится "в анабиозе" в Государственной Думе с 2000 г. Положения части 2 ст. 118 и пункта "к" части 1 ст. 72 Конституции РФ об осуществлении судебной власти в форме административного судопроизводства должны быть реализованы.

Смысл приведенных соображений состоит в том, чтобы институту гражданской службы на базе закона придать "техническую и технологическую" завершенность, включив в механизм его функционирования достаточную правовую четкость и определенность. Тем самым будет достигнута существенная цель административной реформы - создание системы государственного управления, регулируемой преимущественно законом, что является необходимым условием повышения ее эффективности, предсказуемости и уменьшения числа неправомерных действий и решений.

Необходимо активизировать и другие институты подотчетности гражданских служащих. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры как институт государственного надзора за точным и единообразном соблюдением законодательства РФ, Уполномоченный по правам человека как институт общественной защиты прав человека, Счетная палата Российской Федерации как институт контрольной финансовой проверки в стране являются чрезвычайно важными для обеспечения того, чтобы система государственного управления и корпус гражданских служащих функционировали эффективно, надежно, на основе закона и под контролем общества.

Новый Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в своих основных нормах является законом прямого действия и будет повседневно применяться в профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Знание и правильное применение этого Закона - важнейшее условие эффективной работы государственных органов, служения интересам гражданского общества и государства, обеспечения приоритета прав и свобод граждан.

Предлагаемый вашему мнению доктринальный комментарий ставит своей задачей показать значение Закона, а также раскрыть принципиально новые положения Закона о государственной гражданской службе, тем самым способствовать их правильному применению на практике. По ряду вопросов авторы отмечают слабые места, неточности и неясности комментируемого Закона, дают свои оценки и рекомендации.

Авторский коллектив надеется, что подготовленная ими работа будет полезной для гражданских служащих и государственных служащих иных видов государственной службы, а также для муниципальных служащих и для всех тех, кого по роду своей деятельности интересуют вопросы законодательства о гражданской службе. Комментарий полезно использовать также в учебных целях.

Ответственный редактор

доктор юридических наук,

профессор А. Ф.НОЗДРАЧЕВ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Основные термины

Комментарий к статье 1

В комментируемой статье дается содержание основных положений Закона, а также их применение в будущем на практике. В целом в статью включены понятия, наиболее часто употребляемые в законодательстве о государственной службе, однако фактическое содержание некоторых из них в последнее время несколько изменилось.

Все определяемые в Законе понятия являются основополагающими предпосылками и условиями, "кирпичиками" для формулирования в Законе конкретных норм и положений об организации гражданской службы и правовом положении гражданских служащих.

Закон сохраняет традиционную для законодательства о государственной службе в целом дефиницию "аппарат (центральный аппарат) государственного органа".

Аппарат - часть структуры государственного органа. Под государственным органом понимается организационно выделенная, самостоятельная государственная институция, действующая от имени и по уполномочию (поручению) государства, обладающая соответствующими властными полномочиями и компетенцией, исключая свою структуру, и применяющая адекватные формы и методы деятельности в процессе осуществления возложенных задач и функций.

Все государственные органы законодательной власти , исполнительной власти, органы судебной власти имеют свою, только им присущую организационную структуру, необходимую для эффективного осуществления своих функций и полномочий (компетенции).

Аппарат является структурной единицей государственного органа. Нормативным правовым актом государственного органа или административным регламентом государственного органа аппарат наделяется функциями, задачами и установленной ответственностью по обеспечению осуществления полномочий государственного органа. Аппарат государственного органа не имеет самостоятельной, независимой от государственного органа компетенции.

Государственный орган - структурно определенный коллектив гражданских служащих. Составными частями структуры аппарата государственного органа являются самостоятельные структурные подразделения, имеющие разнообразные наименования - департаменты, управления, отделы и др. Руководитель государственного органа устанавливает в нормативных правовых актах задачи конкретных структурных подразделений, способы их сотрудничества, а также ответственность руководителей и гражданских служащих. Структура государственного органа предопределяется в первую очередь содержанием подлежащих решению задач.

Иногда структурные подразделения государственного органа также называются государственными органами или воспринимаются как таковые. Например, Администрация Президента РФ характеризуется как государственный орган, в свою очередь, Управление делами Президента РФ (федеральное агентство) - как федеральный орган исполнительной власти (орган в органе). Подобные факты можно объяснить тем, что специализированным органам или другим структурным подразделениям государственного органа непосредственно правовыми предписаниями предоставлены определенные полномочия, которые они и обязаны осуществлять. Однако и в этом случае их компетенция вытекает из компетенции того органа, структурной единицей которого они являются.

Целый ряд статей Закона содержит указание на "должностное лицо". Для целей единообразного понимания указанных статей в глоссарии Закона также дается определение понятия "должностное лицо".

Должностными лицами соответственно Закону считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативными правовыми актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.

Согласно Указу Президента РФ от 01.01.2001 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <*> (п. 5) такой вид федеральных органов исполнительной власти, как федеральное агентство, осуществляет в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг. Соответственно в перечень должностных обязанностей значительного числа гражданских служащих входит оказание государственных услуг.

<*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

Для целей комментируемого Закона под государственными услугами понимается оказание гражданскими служащими услуг (действий), имеющих исполнительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

1. Должность гражданской службы - это должность по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа. Последний уполномочен осуществлять строго определенные задачи и функции. В этих целях государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями, т. е. правом принимать общеобязательные решения. Полномочия эти определяются в соответствии с компетенцией отдельного государственного органа (см. комментарий к ст. 8).

2. Для комментируемого Закона большое значение имеет понятие "представитель нанимателя", который является ключевой фигурой в системе государственной гражданской службы. Представитель нанимателя - тот, кто осуществляет полномочия нанимателя на государственную гражданскую службу от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Под понятием "представитель нанимателя" Закон подразумевает руководителя соответствующего государственного органа или лицо, занимающее государственную должность, либо их представителя. Этим лицам предоставлено право представлять интересы Российской Федерации или субъекта Федерации. Такое положение согласуется с положениями трудового законодательства России (ст. 34 ТК РФ).

1. Гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели.

2.В случае, если заявление гражданского служащего о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы по собственной инициативе обусловлено невозможностью продолжения им исполнения должностных обязанностей и прохождения гражданской службы (зачислением в организацию, осуществляющую образовательную деятельность, выходом на пенсию, переходом на замещение выборной должности и другими обстоятельствами), а также в случае установленного нарушения представителем нанимателя законов, иных нормативных правовых актов и служебного контракта представитель нанимателя обязан расторгнуть служебный контракт в срок, указанный в заявлении гражданского служащего.

3. До истечения срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право в любое время отозвать свое заявление. Освобождение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы не производятся, если на его должность не приглашен другой гражданский служащий или гражданин.

4. По истечении срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении с гражданской службы гражданский служащий имеет право прекратить исполнение должностных обязанностей.

5. В последний день исполнения гражданским служащим должностных обязанностей представитель нанимателя по письменному заявлению гражданского служащего обязан выдать гражданскому служащему трудовую книжку, другие документы, связанные с гражданской службой и пенсионным обеспечением, и произвести с ним окончательный расчет.

6. При расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы гражданский служащий исключается из реестра гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого государственного органа.

7. По соглашению между гражданским служащим и представителем нанимателя гражданский служащий может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы ранее срока, указанного в настоящей статье.

8. По письменному заявлению гражданского служащего он освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы после предоставления ему ежегодного оплачиваемого отпуска или после окончания периода его временной нетрудоспособности.

krymalliance.ru